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CHAPTER I
L’adozione internazionale nel regime previgente e International adoption in the previous regime and
le norme di conflitto contenute nella legge 218/95 the conflict rules contained in the law 218/95
1.1 La legge 184/83 1.1 The law 184/83
L’adozione internazionale può definirsi come l’istituto giuridico che International adoption can be defined as the legal institution
costituisce – in capo al minore straniero o minore italiano dichiarato in is - in the head or minor alien child into Italian
stato di abbandono e trasferito dal Paese d’origine in Italia o nel Paese state of neglect and transferred from the country of origin in Italy or in the country
d’accoglienza (art.29 bis e 40) – l’acquisto della qualità di figlio the host (art.29 bis and 40) - purchase of the quality of child
legittimo dei coniugi adottanti, aventi nazionalità diversa (cittadini o legitimate spouse adopter, having different nationalities (citizens or
stranieri), con la contestuale cessazione di ogni rapporto giuridico con Foreigners), with the simultaneous cessation of all legal relationship with
la famiglia biologica. the biological family.
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L’origine del fenomeno dell’adozione internazionale è da The origin of the phenomenon of international adoption is
rinvenirsi negli effetti della legge 431/67 istitutiva dell’adozione found in the effects of the law 431/67 establishing the
speciale. special. Questa, infatti, unitamente alla capillare diffusione del This fact, together with the widespread dissemination of
servizio sociale e alle accresciute disponibilità economiche di quel social service and increased availability of the economic
periodo storico, aveva contribuito a svuotare gli istituti, creando historical period, had helped to deprive institutions, creating
l’esigenza di rivolgersi all’estero per l’adozione dei minori. the need to go abroad for the adoption of children. La stessa The same
legge 431/67, però, non aveva nessuna norma che disciplinasse in Law 431/67, however, had not any rules governing
modo analitico questo tipo di adozione. analytically this type of adoption. Infatti, l’unico riferimento era In fact, the only reference was
rappresentato dall’art. represented by. 5 della legge 431, il quale si limitava a precisare 5 of Law 431, which was limited to state
che “il minore di nazionalità straniera,legittimato per adozione da that "the child of foreign nationality, entitled to adopt
coniugi italiani, acquistava di diritto la cittadinanza degli adottanti”. Italian spouses, bought the right to citizenship of the adopter. "
Solo nel 1983, con la legge n. Only in 1983, by Law 184, rubricata “Disciplina dell’adozione 184, entitled "Regulation of adoption
e dell’affidamento dei minori” , fu introdotto e regolamentato, per la and custody of children ", was introduced and regulated by the
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BEGHE’-LORETI, Aspetti di diritto internazionale e di diritto interno , Padova, 1995. BEGHE'-Loreto, aspects of international law and domestic law, Padova, 1995.
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prima volta in modo organico, l’istituto dell’adozione internazionale. first time in an organic way, the institution of international adoption.
Fino a quel momento, infatti, non esisteva un sistema completo di Until then, in fact, there was no comprehensive system of
norme diretto a disciplinare l’adozione internazionale, rivenendosi in rules designed to govern international adoption, in Riven
materia, unicamente un insieme disarticolato di norme generali e subject, only a set of general rules disruption and
speciali (come ad esempio l’art. 5 della legge 431/67 nonché gli special (such as art. 5 of Law 431/67 and the
articoli 17 e 20 delle preleggi). Articles 17 and 20 of preleggi).
Le aspettative, però, sono andate in parte deluse. Expectations, however, were partly disappointed. Indubbiamente Undoubtedly
apprezzabile per l’originalità di talune soluzioni adottate, la legge welcome to the originality of certain solutions, the law
presentava problemi di coordinamento con le disposizioni delle presented problems of coordination with the provisions of
preleggi, a causa anche della scelta, inusuale per il nostro legislatore, preleggi, because even the choice, unusual for our legislature,
di emanare un apposito corpo di norme materiali per le adozioni to issue a special set of rules for materials adoptions
internazionali, in luogo di introdurre nuove norme di conflitto. international, instead of introducing new rules of conflict.
A ciò si aggiunga che, per consolidato orientamento In addition, consolidated guidance for
giurisprudenziale jurisprudential
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, avallato dalla stessa Corte Costituzionale , Endorsed by the Constitutional Court
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, era Was
stato riconosciuto alle disposizioni in materia il carattere di norme di been recognized with the provisions on the character of rules
applicazione necessaria, sancendo cosi la preminenza della lex fori ed application required, thus providing the primacy of the lex holes and
assegnando un ruolo residuale ed oltremodo circoscritto al gioco delle assigning a residual role and the very limited game
norme di diritto internazionale privato. rules of private international law. Inoltre non trovava una Also not found a
disciplina organica né il problema della giurisdizione dei nostri Organic discipline nor the problem of jurisdiction of our
giudici, né quello del riconoscimento delle sentenze straniere. Judges, nor that of recognition of foreign judgments. La The
dottrina internazionalprivatistica, tuttavia, elaborò con un “faticoso internazionalprivatistica doctrine, however, developed with a "hard
lavoro di intarsio” inlay work "
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un’organica materia adottiva minorile, attingendo an organic matter adoptive child, drawing
dagli articoli della legge n.184, sia in ordine alla giurisdizione italiana Articles of the Law n.184, both in order to Italian court
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Cass.,3.2.92, n.1128, in Riv. Cass., 3.2.92, n.1128, in Riv. dir. dir. int. int. priv. priv. proc. proc. , 1994 . , 1994.
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Corte Cost., 11.12.89, n. Constitution Court., 11.12.89, No 536, in Riv. 536, in Riv. dir. dir. Int. , 1989. Int., 1989.
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ZICCARDI, Ordine pubblico e convenzioni internazionali sul riconoscimento di atti stranieri di ZICCARDI, Public policy and international conventions on the recognition of foreign acts
adozione di minori, in Riv. adoption of minors, in Riv. dir. dir. int. int. priv. priv. proc., 1995. proc., 1995.
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(per la quale si faceva rinvio alle norme della competenza per (for which there was reference to standards of competence for
territorio), sia per il riconoscimento delle sentenze straniere. territory), both for the recognition of foreign judgments.
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La procedura disciplinata dalla citata legge riguardava con The procedure governed by that law concerned with
particolare attenzione le fasi che si svolgevano in Italia, ignorando particular attention stages which were held in Italy, ignoring
sostanzialmente quella che si svolgeva all’estero. basically the one that took place abroad. Presupposto per Precondition for
procedere all’adozione internazionale era (ed è) che i coniugi avessero proceed with international was (and is) that the couple had
ottenuto dal tribunale per i minorenni del luogo di residenza, un obtained by the court for minors in the place of residence, a
decreto dichiarativo della loro idoneità all’adozione internazionale declaratory order of their suitability for international adoption
previa specifica domanda e indagine istruttoria (con relazione after specific demand inquiry and investigation (with report
psicosociale e audizione dei coniugi in tribunale).Della prima fase è psychosocial and hearing of the spouses in court). The first phase is
opportuno mettere in evidenza che gli aspiranti adottanti si dovevano should make it clear that aspirants had adopter
rivolgere “al tribunale per i minorenni del distretto” della loro turn "to the court for minors in the district" of their
residenza per ottenere la dichiarazione di idoneità all’adozione, la residence for the declaration of suitability for adoption, the
quale era subordinata alla verifica, “previe accurate indagini” del which was subject to verification, "after careful investigation of
possesso dei requisiti personali “previsti dall’art. possession of personal requirements "of Article. 6” (art. 30). 6 "(Article 30).
I presupposti per l’adozione erano gli stessi, sia nel caso di The conditions for the adoption were the same, both in the case of
minore italiano sia in quello di minore straniero (la previsione della Italian child is in the minor alien (the prediction of
norma si ispira al principio di parità di trattamento). standard is based on the principle of equal treatment). Oltre ai requisiti In addition to the requirements
obbiettivi, erano previsti degli accertamenti sulle capacità goals were set for the inspection capabilities
pedagogiche ed affettive dei coniugi, sull’ambiente familiare e sulla educational and emotional spouse, family environment and
situazione economica degli adottanti (art. 22, 2°e 3° comma). economic situation of the adopter (art. 22, 2nd and 3rd paragraph). La The
dichiarazione di idoneità costituiva un presupposto necessario per il declaration of fitness was a prerequisite for
riconoscimento, in Italia, del provvedimento straniero, cioè essa aveva recognition in Italy of foreign measure, that it had
la natura di condizione di ammissibilità dell’adozione internazionale, the nature of the condition of eligibility of international
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ZICCARDI, Ordine pubblico e convenzioni internazionali sul riconoscimento di atti stranieri di ZICCARDI, Public policy and international conventions on the recognition of foreign acts
adozione di minori, in Riv. adoption of minors, in Riv. dir. dir. int. int. priv. priv. proc., 1995. proc., 1995.
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nel senso che senza tale preventiva dichiarazione, il giudice italiano in the sense that without the prior statement, the Italian court
non poteva dichiarare efficace il successivo provvedimento straniero could not declare effective the next measure foreign
di adozione o di tutela del minore, e il minore non poteva nemmeno for adoption or to protect the child and the child could not even
entrare nel territorio italiano a scopo di adozione. enter Italian territory for purposes of adoption.
I giudici della Corte di Cassazione hanno confermato The judges of the Court of Cassation confirmed
l’orientamento quasi unanime in dottrina sull’esigenza che la orientation nearly unanimous on that doctrine
dichiarazione di idoneità dovesse essere rilasciata prima declaration of fitness should be issued before
dell’emanazione del provvedimento straniero previsto dal primo the adoption of the measure provided the first foreigner
comma dell’art.31 Article 31 paragraph
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. .
Nell’adozione internazionale, la valutazione che il tribunale In international assessment that the court
compiva, assumeva necessariamente i requisiti dell’astrattezza e della fulfilled, necessarily took the requirements and dell'astrattezza
genericità, perché sarebbe spettato all’Autorità straniera operare generality, because it should operate to foreign
l’abbinamento e, quindi, valutare nella concretezza della situazione, the combination and, therefore, to assess the concrete situation,
l’idoneità della coppia all’adozione di quel determinato e specifico the suitability of the couple adopting that particular and specific
bambino. child.
La dichiarazione di idoneità era resa con decreto motivato emesso The declaration of suitability was made by a decree issued reasoned
dal tribunale per i minorenni con procedimento camerale. by the court for minors proceeding with Chambers.
Entro il termine di dieci giorni dalla comunicazione, erano Within the period of ten days from notice, were
legittimati all’impugnazione del decreto presso la sezione del minore entitled to appeals of the decree at the section of the child
della corte d’appello, ex artt. Court of Appeals, ex Arts. 739 e 740 cpc entrambi i coniugi e il 739 and 740 CCP both spouses and
pubblico ministero (art. 30 ln184). prosecutor (Article 30 ln184).
Dottrina e giurisprudenza prevalenti, tendeva ad escludere Doctrine and prevailing case law, tended to exclude
l’ammissibilità del ricorso per cassazione, a norma dell’art. the admissibility of the appeal, in accordance with art. 111 Cost., 111 Const.,
dei provvedimenti emessi dalla corte d’appello in sede di reclamo. measures issued by the court of appeal in the complaint.
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Cfr. Cass ., 19-10-93, n.10355, in « Riv. Cf. Cass., 19-10-93, n.10355, in "Riv. int. int. priv. priv. proc .», 1994. proc. "1994.
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BEGHÉ LORETI, L’adozione internazionale nel nuovo progetto di riforma del sistema italiano Beghi Loreto, International adoption in the new draft reform of the Italian system
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La fase successiva era affidata al cd. The next step was entrusted to the CD. sistema <<fai da te>>; in system <<fai from te>> in
quanto le coppie erano libere di rivolgersi all’estero a chi volevano. As the couples were free to go abroad who wanted to.
Era, in realtà, prevista dalla legge l’istituzione di enti autorizzati a It was, in fact, required by law for the establishment of institutions authorized to
svolgere le pratiche per l’adozione di bambini stranieri (art. 31), ma play practices for the adoption of foreign children (Article 31), but
solo il 15% delle coppie dichiarate idonee all’adozione internazionale only 15% of couples declared fit to international
si rivolgeva a loro. addressed to them. Tutte le altre facevano ricorso a canali privati non All other channels were using private
sempre illeciti, ma raramente capaci e competenti. always illegal, but rarely capable and competent. Malgrado ciò, Despite this,
come ricorda Luigi Fadiga as recalled Luigi Fadiga
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, nel 1997 su 5.915 coppie dichiarate In 1997 over 5915 pairs declared
idonee, solo 2.192 sono riuscite a effettuare l’adozione di un bambino which, only 2192 have managed to make the adoption of a child
straniero. alien. Ciò si spiega con la rinunzia di molti aspiranti a tale This is explained by the resignation of many aspiring to that
adozione, rinuncia motivata talora dall’aver ottenuto un bambino adoption, sometimes motivated waiver obtained from a child
italiano oppure dalla difficoltà di affrontare le complesse e costose Italian, or the difficulty of addressing the complex and costly
pratiche dell’adozione internazionale. adopting international practices. Il legislatore aveva previsto The legislature had planned
nell’art. in art. 31 (l. n °.184) che lo straniero minore degli anni quattordici 31 (No. l. .184) that the alien child of fourteen years
potesse entrare in Italia a scopo di adozione solo in due ipotesi: o “in could enter Italy for the purpose of adoption only in two situations: either "in
presenza di un provvedimento di adozione o di affidamento is a measure of adoption or custody
preadottivo emesso da un’autorità straniera nei confronti di cittadini preadoptive assignment issued by a foreign citizens against
italiani residenti in Italia o nello Stato straniero, o altro provvedimento Italians living in Italy or foreign state, or other measure
in materia di tutela e degli altri istituti di protezione dei minori” (1° environmental protection and other protection of minors "(1
co.); oppure, in presenza di un “nulla-osta, emesso dal Ministro degli co.) or, in the presence of a "no-prejudice, issued by the Minister of
affari esteri d’intesa con quello dell’Interno, concedibile solo ove vi Foreign Affairs in agreement with that of the Interior, granted only if there
sia un’autorizzazione all’espatrio dallo Stato straniero” (2° co.). both abroad by a foreign state "(2nd co.).
Quest’ultima ipotesi si verificava quando nello Stato di The latter hypothesis occurred when the State of
provenienza del minore non sia prevista l’emanazione di uno dei origin of the child is provided for the enactment of one of
di diritto internazionale privato , in « Giust.civ. », 1990. Private International Law, in "Giust.civ. ', 1990.
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FADIGA L., L’adozione, Bologna, 1999. L. Fadiga, Adoption, Bologna, 1999.
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provvedimenti indicati al 1° comma dell’art.31, ovvero quando non measures listed in paragraph 1 of .31, or if not
sia possibile l’emanazione di uno dei suddetti provvedimenti, a causa is possible enactment of one of these measures, because
di eventi bellici, calamità naturali o altri eventi di carattere eccezionale of war, natural disaster or other exceptional events
(art.34). (art.34).
Diverso era l’atteggiamento del legislatore nei confronti dei Different was the attitude of the legislature against
minori stranieri che avevano compiuto gli anni quattordici e che minors who had completed his fourteen years and that
entravano in Italia a scopo di adozione. Italy entered into for purposes of adoption. In base al principio di parità di In accordance with the principle of equal
trattamento del minore straniero con il minore italiano, anche il treatment of foreign child with the child Italian, the
minore straniero ultraquattordicenne doveva dare consapevolmente il less alien ultraquattordicenne had knowingly give the
proprio consenso all’adozione; questo requisito rendeva superflua la consent for adoption; this requirement made it unnecessary
necessità del visto consolare per l’ingresso in Italia a scopo di Consular need a visa for entry into Italy for purposes of
adozione, o la segnalazione da parte dell’ufficio di Polizia di frontiera adoption, or reporting by the office of the Border Police
al tribunale per i minorenni del distretto del luogo ove il minore era to the court for minors in the district of the place where the child was
diretto (art.36). direct (art.36).
La fase conclusiva si svolgeva in Italia al rientro dei coniugi con The final phase took place in Italy to return with spouses
il bambino adottato o affidato all’estero. the child adopted or entrusted abroad. Su richiesta dei coniugi il At the request of the spouses
tribunale per i minorenni del luogo di residenza dichiarava l’efficacia court for minors in the place of residence declared the effectiveness
del provvedimento straniero in Italia come adozione o come measure of foreign adoption in Italy as or as
affidamento preadottivo. preadoptive assignment. Questa seconda formula era quella di gran This second formula was to a large
lunga prevalente, perché il vecchio art. long prevalent, because the old art. 33 della legge 184/83 stabiliva 33 of law 184/83 provided
che il provvedimento emesso dall’autorità straniera non poteva essere that the decision issued by foreign could not be
dichiarato efficace in Italia con l’effetto di adozione, se non risultava declared effective in Italy with the effect of adoption unless it was
comprovata la sussistenza di un periodo di affidamento preadottivo proved the existence of a period of preadoptive assignment
della durata di un anno e ciò non avveniva quasi mai. one year and not what happened almost never. E’ stato questo il E 'was the
sistema dell’adozione internazionale vigente in Italia fino al 15 system of international force in Italy until 15
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novembre 2000, data in cui è definitivamente entrata in vigore la November 2000, when it finally enters into force
riforma dell’adozione internazionale. reform of international adoption.
Va solo ribadito che con questa disciplina era notevolmente It should be stressed that only with this discipline was considerably
carente la tutela del bambino straniero, perché era sostanzialmente inadequate protection of foreign child, because it was essentially
aperta la porta al mercato dei bambini. open the door to the market for children. Per averne conferma, basta To have confirmation, just
ricordare che nel 1991, quando ancora non vi era un ente italiano remember that in 1991, when there was still an Italian institution
autorizzato all’adozione internazionale in quel Paese, le coppie authorized international adoption in that country, couples
italiane riuscirono a farsi consegnare in Romania ben 1.161 bambini. Italian managed to obtain in Romania 1161 children well.
Si dubita che tutti questi casi siano stati regolari e che qualcuno It is doubtful whether all of these cases have been regular and that someone
nasconda una compravendita di bambini. hiding a purchase of children. Sul commercio di bambini a On trade in children
scopo di adozione non si hanno ovviamente cifre ufficiali, ma una purpose of adoption is not obviously have official figures, but a
cosa è certa : che esiste e che è prospera. thing is certain: that exists and is thriving. Ce n’è una versione anche There is also a version
nostrana. Nostrana. La squadra mobile della Questura di Avellino, impegnata The flying squad of police of Avellino, committed
all’inizio del 1998 nella “Operazione Cicogna”, ha denunciato 300 in early 1998 in "Operation Stork," he complained 300
sospetti casi di compravendita con prezzi fino a 50 milioni per suspected cases of sale with prices up to 50 million for
bambino. child. Se è cosi in Italia, facile immaginare cosa può accadere nei If so in Italy, easy to imagine what may happen in
Paesi del Terzo mondo o in quelli dove la povertà e il degrado Third World countries or in those where poverty and degradation
raggiunge livelli estremi. reaches extreme levels. E d’altra parte secondo una ricerca effettuata And on the other hand, according to a query
nel 1988 dall’ Ufficio centrale di adozione tedesco, il 25% delle in 1988 the 'Central Bureau of adoption German, 25% of
adozioni di bambini stranieri effettuati in Germania fra il 1984 e il Adoptions of foreign children made in Germany between 1984 and
1987 <<evidenziava uno sfondo commerciale, illegale o anche 1987 <<showed a commercial background, or even illegal
criminale>> criminal>>
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. .
1.2 LA LEGGE 218/95 1.2 THE LAW 218/95
La legge di riforma del diritto internazionale privato dedica alla The law reform of private international law dedicated to
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FADIGA L., L’adozione, Bologna, 1999. L. Fadiga, Adoption, Bologna, 1999.
